sábado, 18 de octubre de 2008

REFORMA CREDITICIA


En el balance económico del cuatrienio Gaviria se afirmaba que la ambición del gobierno era sepultar el modelo de desarrollo intervencionista y cepalino e instaurar, en cambio, un modelo abierto, sujeto a la competencia, con mayor equidad y oportunidades para los ciudadanos (Ministerio de Hacienda y otros, 1994). Durante ese proceso se borraron las fronteras tradicionales entre las agendas del ministro de Hacienda y el director de Planeación Nacional. En un primer momento las políticas sectoriales, cuyo diseño había sido una de las labores tradicionales de la planeación, desaparecieron. Se consideró que no se debían diseñar políticas que apoyaran, con recursos financieros o con normas, algunos grupos específicos de industrias consideradas como estratégicas para el desarrollo productivo. La idea, al contrario, era diseñar y llevar a cabo estímulos neutrales entre sectores, tamaños y regiones, orientar la acción del Estado a preservar un entorno macroeconómico estable y a estimular el cambio tecnológico y la competencia. Se incluyó a la agricultura en la estrategia general de apertura y de reformas institucionales. En este caso la liberalización del comercio internacional se traducía en el desmonte de la intervención tradicional del gobierno a través de controles de importaciones, precios de sustentación y precios de cosechas.
En esta etapa se percibe una tensión entre las nuevas instituciones y aquellas que como la planeación son herencias del pasado que han sobrevivido gracias a su inserción remozada en la nueva Constitución. El plan del gobierno Samper (1994-1998) es el primero después de la puesta en marcha del andamiaje institucional de la Constitución de 1991, y en su formulación se hace patente ese conflicto. El Salto Social de la administración Samper fue puesto a consideración de la sociedad civil dentro del espíritu modernizador de la Constitución de 1991. Con ese proceso se buscaba avanzar en la democratización política, la participación ciudadana y en la superación del excluyente régimen político heredado del Frente Nacional. Pero el plan desborda cualquiera de los objetivos propuestos por sus predecesores y desde él prácticamente se pretende reconstruir al país. Mientras que en algunas partes se plantea que el objetivo del plan es la consolidación de las reformas económicas y políticas, en otras partes se concibe como una propuesta para la paz y una invitación a participar en un amplio proceso de reencuentro de todos los colombianos.
En medio de las dificultades se promulga el plan del gobierno Pastrana del cual se puede afirmar que tenía pocas posibilidades de éxito ante una situación macroeconómica especialmente difícil. En esas circunstancias la estabilización macroeconómica “se convirtió no sólo en la prioridad del manejo de la política económica sino en un prerrequisito para la estrategia del desarrollo” (Cárdenas, 2002). Adicionalmente, se optó por centrar el plan de desarrollo en torno a la paz, que fuera el hilo conductor del proyecto de gobierno de la administración Pastrana. El plan de desarrollo Cambio para construir la paz, además de enfrentar sus limitaciones presupuéstales, pasó por varias penurias más al ser declarado inexequible por la Corte Constitucional.
Colombia emprendió importantes transformaciones en a comienzos de los 90 como la consolidación del proceso de descentralización y el nuevo modelo de desarrollo basado en la apertura económica. Estos procesos han estado acompañados de un crecimiento importante en el tamaño de las finanzas del Estado, que hoy se refleja en un desbalance entre los recursos del sector público y los gastos con que está comprometido. Así, la participación del gasto público del Gobierno central, como porcentaje del PIB ha crecido de un 10,9% en 1990 a un 17,5% en 1996. Mientras tanto el gasto total del sector público en 1990 fue de 23.7% y en 1995 de 29.9% cuando se observa la escasa participación de la inversión pública colombiana, frente a los gastos totales del gobierno y la forma como diversas leyes sectoriales comprometen recursos de inversión, queda claro el estrecho margen de movilidad en la asignación de prioridades con que éste cuenta. Ha venido disminuyendo en los últimos años por la disminución porcentual de los pagos de inversión frente a aumentos importantes en funcionamiento y pago de la deuda.[16]

En los noventa, a Colombia le llegó también mucho capital, el sector privado aumentó su endeudamiento externo profusamente, pero en vez de acomodarlo con menor gasto público, los gobiernos de turno decidieron acompañarlo con una expansión significativa que no tardó en ahogar la expansión de la economía. Un aumento significativo de impuestos, de cerca del 4% del PIB, no bastó para financiar la expansión del gasto público y se recurrió al endeudamiento público doméstico y externo que financió mucha nómina improductiva y proyectos de inversión muy grandes al lado de concesiones también grandes para obras públicas emprendidas por el sector privado.
Los recursos tributarios y crediticios extraídos del sector privado para financiar la expansión del sector público condujeron seguramente a una baja de su rentabilidad. Como puede deducirse de lo anterior, por el sólo hecho de prácticamente duplicar el tamaño del gobierno central colombiano en esta década va muy en contravía del neoliberalismo cuyo lema fundamental, como se recuerda, es la reducción del Estado, que se justifica para disminuir su poder sobre individuos y empresas y para restaurar la rentabilidad privada y el crecimiento.
Ocurre que sí, que en alguna medida “desafortunada”, ha resultado posible desde comienzos de los 90’s “postergar” buena parte del ajuste fiscal estructural. Sin entrar en los detalles, el resumen es el siguiente. Recursos no tributarios y transferencias al gobierno central desde distintas fuentes domésticas y externas le han permitido a los gobiernos de los últimos 10 años “comprar tiempo”, mientras de buena fe, buscan controlar el nivel del gasto, mejorar las condiciones en que este se ejecuta y aumentar la inversión social en bienes públicos.
¿Porque preocuparse tanto con el déficit fiscal? Después de todo, podría decirse que Colombia no parece haber vivido la “tragedia fiscal” que tanto le han anunciado los economistas. Se podría argumentar que el pesimismo fiscal ha estado exagerando. Y el castigo aquel que lo predijo era que sus profecías no fueran atendidas. Pero el castigo más costoso socialmente es que ellas lleguen a cumplirse.
Frente a estos planteamientos mi respuesta es que la caída del producto, del empleo y la pérdida del bienestar social, que vivió el país a fines de los 90’s constituyo precisamente la crisis económica anunciada por los encargados del estudio de la política económica. Ella fue causada por los desequilibrios fiscales sobre los cuales se advertía desde mediados de la pasada década.
La caída del producto y del desempleo fue parte del ajuste fiscal. Fue el proceso imperativo y desordenado de un ajuste dictado por los mercados lo que obligo a gastar menos y finalmente redujo el ingreso real de todos los colombianos. Esto ya nos ocurrió, solo que el gatillo y el mecanismo transmisor del déficit fiscal no fue la inflación, ni la devaluación explosiva y fuera de control, ni el tipo de crisis que el país había conocido en el pasado. Pero claro que hubo ajuste así hubiese sido desordenado e incompleto. “Una recesión es una corrección”, como bien lo resumió el doctor Juan Carlos Echeverry (2002, p.43). Ocurrió principalmente por la vía de las tasas de interés. Como recordarán, estas llegaron a fines de 1998 a niveles del 20% en términos reales.[17]
En todas partes los programas de estabilización de precios y de apertura de las economías fueron bienvenidos y obtuvieron un fuerte apoyo político. El centralismo fue visto como madre de toda la ineficiencia del gobierno y se propició una devolución de poder para los gobiernos regionales y municipales. La crisis de la deuda de los ochenta obligó a muchos países a practicar políticas contrarias a las acostumbradas como de estabilización de precios, apertura comercial y a una profunda reestructuración del Estado.
Aunque ha habido defensores del modelo neoliberal centrado en un funcionamiento mas libre del mercado y una mayor dependencia de las exportaciones, tal tipo de estrategia solo se ve reflejada parcialmente en la política economía colombiana.
El manejo de la política fiscal Colombiana se caracterizo por la relajación o expansión en un periodo presidencial y luego la austeridad y contracción en el siguiente, reflejando así años de rápida expansión seguidos por años de crecimiento económico relativamente lento. Por otra parte los ingresos fiscales dependieron muchas veces del auge y colapso de las exportaciones, por esta causa a través del tiempo se trato de crear una base fiscal independiente del sector externo en cuanto a las finanzas publicas de los municipios estas se basaban en impuestos al consumo y en las bebidas y tabaco evidenciando un manejo centralizado de los impuestos.
Además las sucesivas reformas tributarias desde mediados del siglo no han logrado, del todo, corregir los déficit estructurales sembrados en el país. Estas experiencias permiten acuñar un principio de economía política positiva que diría:

“Siempre será menos difícil elevar los impuestos que reducir los gastos o cambiar el contexto institucional dentro del cual estos se ejecutan.”

Esta es la principal razón por la cual siempre acaba teniendo más peso la parte
Tributaria que la de gastos en todos los procesos de ajuste que se han intentado.

Los ingresos tributarios han venido sufriendo una importante transformación en los últimos años. Las reformas tributarias, se han convertido en una respuesta reactiva al aumento del gasto estatal; con ellas se enfrenta la coyuntura deficitaria del momento, pero podemos afirmar que ninguna de ellas, ni el conjunto de las mismas ha contribuido a dar soluciones estructurales al creciente déficit del gobierno central. Los ingresos adicionales producidos por estas reformas han tenido un carácter cíclico que no permite, en el mediano y largo plazo, financiar los gastos que por el contrario si son recurrentes o fijos.

Los gobiernos han consolidado la costumbre de alterar las normas tributarias al compás de las recurrentes crisis fiscales. No obstante, estas medidas no apuntan a crear un sistema tributario coherente, flexible y estable, sino a superar en problema fiscal del corto plazo. Parece ser mucho más difícil afectar un interés particular, vía el recorte de gasto público, que cargar a la sociedad en su conjunto el financiamiento del déficit público

Por ejemplo, si al ciudadano en general se le dice que hay que bajar el nivel del gasto o desmejorar la calidad de su resultado, digamos en educación básica, muchos van a pensar que sus hijos saldrán perdiendo. Esa es la información que también les llega desde los “rent-seekers” (cazadores de rentas para la corriente del Public Choice) del sector educativo. Lo que ese ciudadano no sabe es que ya están perdiendo pues el sistema de financiar principalmente la oferta o los intermediarios establecen incentivos que no favorecen la efectividad del gasto. Mientras que un gasto que financie al lado de la demanda, es decir, a los usuarios, sí tiende a generar mejores resultados en términos de lo que importa: mejorar la equidad. Por otra parte, quienes han logrado “capturar” los gastos adicionales, los llamados “rent-seekers” del sector público, se van a encargar de defender, lo cual es perfectamente legitimo, sus intereses de grupo.

Aunque los equipos técnicos y en general los Ministros de Hacienda saben bien que no se deben endeudar para pagar interés o gasto corriente, al final les toca hacerlo pues sus solicitudes de apoyo político para bajar el gasto y cambiar sus incentivos no recibe suficiente apoyo político ni en el Congreso ni en la opinión pública.

También hay que señalar la estrecha relación entre la forma de financiar el déficit fiscal y los resultados macroeconómicos. Un estudio realizado a través de un modelo econométrico y una simulación de las ecuaciones estimadas de demanda de portafolio muestra como el déficit fiscal financiado monetariamente y con deuda interna se traduce en inflación y como afecta la tasa de interés real. Un incremento en el déficit fiscal de aproximadamente el 1% del PIB, financiado con deuda se traduce en un incremento de la tasa de interés real de 3 a 5 por ciento; por otra parte, un déficit del mismo tamaño, financiado monetariamente, se traduce en 15 puntos porcentuales adicionales de inflación. En cuanto a la relación entre el déficit fiscal financiado externamente y la tasa de cambio real, se encontró evidencia de que buena parte de las variaciones de la tasa real de cambio durante 1957-1987 se pueden atribuir a la política fiscal. La reducción en el déficit fiscal y la sustitución de financiamiento externo por domestico explica la mayor parte de la mejoría de la balanza comercial en los ochenta, así como la devaluación real de la moneda[19].

Hay ciertas políticas públicas que poco han cambiado en los últimos años. Por lo general se sigue creyendo que más gasto social es la ruta para reducir la pobreza y para mejorar la equidad. Se sigue actuando como si una infraestructura física que integre los mercados internos y facilite el acceso a los externos no fuese una de las prioridades más altas del país.

Como se cree que solo más gasto es la ruta hacia la equidad y hacia la igualdad de oportunidades, se gasta por encima de los niveles sostenibles. De esta manera quedan muy pocos recursos para construir el capital de comunicaciones, de transporte, de investigación tecnológica y científica, de infraestructura urbana y rural, y de protección del medio ambiente. Este capital es indispensable para reducir la pobreza y mejorar la distribución del ingreso.

La fragmentación del sector público es uno de los problemas más subestimados y que más altos costos ha significado al país. A pesar de muchos esfuerzos y recomendaciones todavía falta mucho recorrido para que la noción de un sector público integrado sea la “unidad de análisis” del diseño, ejecución y seguimiento de la política económica. Bajo la práctica de una política fiscal fragmentada el sector público es visto como la suma de unas “cajas independientes” y muchas decisiones son tomadas como si se tratase de procesos aislados.

Durante los últimos 20 años Colombia ha podido sortear varias difíciles coyunturas fiscales y cambiarias y ha realizado encomiables intentos de reforma estructural para cumplir con el indispensable requisito de tener un entorno macroeconómico estable. Pero no ha tenido éxito del todo. Ha conjurado crisis pero no ha logrado finalmente cambiar las condiciones institucionales que generan esas crisis.

La principal razón para ello es que no le ha sido posible consolidar un amplio acuerdo político que excluya el desequilibrio fiscal como una opción para los actores públicos y privados. El marco de incentivos reales ha favorecido la explotación del “commons” público sin mayor riesgo político en el corto plazo. El ciclo político lo ha permitido o facilitado[20].

No obstante la visión del déficit público no puede llegar al simplismo de afirmar que unas finanzas públicas sólo son sanas cuando el déficit no existe. Por el contrario, puede decirse que un país como Colombia, con necesidades enormes en todos los campos puede optar por la opción de financiar con déficit inversiones que le permitirán mejorar sus condiciones de desarrollo. En particular, lo que la literatura económica identifica como “Inversiones en Formación Bruta de Capital”. Es decir, se puede financiar con déficit la construcción de carreteras, infraestructura energética, acueductos, salud, educación, proyectos industriales o agrícolas, que hacia el futuro mejoraran la capacidad productiva del país, con lo cual los superávits futuros compensaran el déficit presente. El otro extremo se presenta cuando con éstos recursos no se esta financiando formación bruta de capital, sino gastos de funcionamiento o recurrentes, con lo cual se estará en un circulo vicioso que de ninguna forma le permitirá a la sociedad superar sus condiciones de desarrollo. Por ello es de suma importancia analizar el tipo de gasto que se esta financiado con el déficit, y cuales son las condiciones futuras de dichas erogaciones.[21]

De otra parte, el país ya ha hecho importantes avances en la búsqueda de la regla macro-institucional. En primer lugar, la autonomía del Banco de la República ya es un pilar estratégico para este propósito. En segundo lugar, los trabajos del CONFIS de los últimos años y todo el ejercicio de la programación macroeconómica es otro avance ya bastante elaborado. Por último, y con un papel crítico, ésta el DNP, entidad que siempre ha tenido presente en la elaboración de los Planes de Desarrollo que estos deben ser consistentes con una programación macroeconómica y fiscal que sea sostenible. Por otra parte, desde fines del 2002 se ha venido liderando un proceso de reforma del sector público; algunas veces con decisiones en materia social que afectan al pueblo como liquidación y privatización de hospitales pero con otras que resultan económicamente viables para el país como la erradicación de las mesada 14 para los políticos .

En términos de libertad política ha habido también un marcado deterioro al ritmo de una creciente guerra civil, que no tiene por qué calmarse con la generosidad del gobierno central a los tradicionales grupos que lo apoyan o compartiéndolas con los nuevos grupos insurgentes. La paz requiere mucho más que eso.
Los economistas jóvenes entrenados en países anglosajones y en Alemania, centrados en el Banco de la República y Planeación Nacional, han hecho un extenso trabajo en las áreas de los costos de la inflación, de la macroeconomía de la economía abierta y en las mediciones de la eficiencia tanto sistémica como el de algunas instituciones. Todo ello ha confluido a una crítica fuerte de las actuaciones de las políticas intervencionistas en lo que toca a los profundos desequilibrios macroeconómicos que genera, con déficit paralelo en las cuentas externas y fiscales del país y a la pérdida de productividad que entraña la mediocre administración de crecientes recursos públicos y la corrupción que la acompaña.

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